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No início dos anos 1980, a Nova Zelândia estava à beira do colapso econômico. Dois choques nos preços do petróleo haviam deixado o país com alta inflação, e a decisão do Reino Unido de aderir à Comunidade Econômica Europeia uma década antes havia cortado o acesso a um mercado de exportação chave.
Governos sucessivos agravaram a situação com uma série de erros políticos —distribuindo subsídios, concedendo aumentos salariais inflacionários e tentando controlar preços, enquanto mantinham as taxas de juros muito baixas e os impostos muito altos. O resultado foi um aumento do desemprego e das dívidas. Não é de admirar que alguns chamassem a Nova Zelândia de Albânia do Pacífico Sul.
No entanto, ao longo do restante daquela década, a Nova Zelândia se transformou em um dos países mais prósperos do mundo. Um novo governo trabalhista assumiu o poder em 1984 e iniciou uma forma de terapia de choque que ficou conhecida como “Rogernomics”, em homenagem ao ministro das Finanças Roger Douglas. O governo removeu os controles cambiais, cortou subsídios, privatizou serviços e delegou a responsabilidade de definir as taxas de juros a um banco central recém-independente. A Nova Zelândia também introduziu uma abordagem contábil diferente em toda a administração pública.
É impossível separar o impacto preciso de cada uma dessas políticas. Mas Ian Ball, ex-funcionário sênior do Tesouro, professor de gestão de finanças públicas na Universidade Victoria em Wellington e um dos autores de “Public Net Worth” (fevereiro de 2024), diz que a reforma contábil foi uma das mais consequentes. Contabilidade é notoriamente um assunto árido.
Mas a mudança para uma abordagem baseada em competência, usada no setor privado, e afastando-se dos sistemas baseados em caixa, tradicionalmente usados por governos, forçou os departamentos a pensar a longo prazo e maximizar o uso eficiente dos ativos. Isso é especialmente relevante no Reino Unido no momento, com o governo à beira de uma grande reforma orçamentária.
Para ver o que isso significa na prática, considere o caso das pensões do setor público. Sob um sistema baseado em caixa, a dívida é contabilizada quando a pensão é paga, o que pode ser anos no futuro. O governo tem pouco incentivo para fazer qualquer provisão para isso.
Mas, com a contabilidade baseada em competência, o custo do compromisso com a pensão deve ser registrado como um passivo quando o benefício é adquirido. Isso levou o governo da Nova Zelândia, em 2001, a estabelecer um Fundo de Superannuation para pagar pensões futuras. Hoje, esse fundo quase soberano é visto com inveja por países que gostariam de ter algo semelhante.
Veja outro exemplo: sob um sistema baseado em competência, o Orçamento inclui uma cobrança anual para refletir o fato de que ativos como edifícios e infraestrutura se deterioram e eventualmente se tornam obsoletos. Isso é o que os contadores chamam de depreciação. Como o custo passa pelos Orçamentos anuais, há um forte incentivo para que os governos aumentem o valor de seus ativos gerenciando-os de forma eficiente. Sob um sistema baseado em caixa, não há tal incentivo, o que significa que o investimento a longo prazo é adiado, e as gerações futuras são deixadas para arcar com a conta quando os edifícios caem em desuso e a infraestrutura desmorona.
UMA CRISE GLOBAL DA DÍVIDA
O sucesso das reformas da Nova Zelândia se reflete em seu desempenho fiscal, diz Ball. “O que você vê é uma mudança muito significativa. Tivemos duas décadas de déficits antes dessas reformas, mas, uma vez que elas entraram em vigor, por volta de 1994, tivemos basicamente uma tendência de fortalecimento do balanço patrimonial e aumento do patrimônio líquido. E, à medida que você fortalece o balanço patrimonial, você tem o efeito de reduzir a dívida também.”
Com exceção dos quatro anos após a crise financeira global e o devastador terremoto de Christchurch em 2011, que causou danos equivalentes a 11% do PIB, o patrimônio líquido cresceu todos os anos até a pandemia.
Ball está em uma missão para exportar a experiência da Nova Zelândia. Em colaboração com colegas de todo o mundo, incluindo um historiador, um banqueiro, um ex-funcionário do Tesouro do Reino Unido e o ex-economista-chefe global do Citigroup, ele escreveu “Public Net Worth” para explicar como essa abordagem poderia ser a resposta para um dos maiores desafios enfrentados por quase todos os governos hoje: como lidar com a dívida pública excessiva, particularmente em um momento em que populações envelhecidas, tensões geopolíticas, fragmentação geoeconômica e os custos de combate às mudanças climáticas aumentam as pressões fiscais.
A dívida pública dos EUA está próxima de 100% do PIB e projeta-se que suba para 122% até 2034. Muitos países da zona do euro estão lutando para controlar dívidas e déficits para cumprir as regras da moeda única. A situação em muitos países em desenvolvimento é ainda mais grave. De fato, economistas do Fundo Monetário Internacional disseram que a dívida pública global pode ser maior do que se pensava anteriormente e está piorando e que os países terão de fazer ajustes fiscais muito mais significativos para lidar com o problema. De acordo com as estimativas mais recentes do FMI, a dívida pública global excederá US$ 100 trilhões até o final deste ano, equivalente a cerca de 93% do Produto Interno Bruto global.
Diante de tal cenário, os autores argumentam que a contabilidade baseada em competência poderia melhorar a produtividade do setor público, ajudando a aliviar a pressão sobre governos com dificuldades financeiras. Por exemplo, eles acreditam que os governos poderiam obter ganhos fáceis através de uma melhor gestão de suas propriedades públicas.
A contabilidade baseada em caixa valoriza a propriedade com base no que você pagou por ela, menos a depreciação, sem referência ao valor de mercado atual. Mas, sem avaliações atualizadas dos ativos, a tomada de decisões do governo ocorre no escuro. Um edifício deve ser renovado ou vendido? Quanto o Estado deve cobrar por seus serviços? Uma rede rodoviária, por exemplo, é um ativo público valioso. Mas, em um sistema baseado em caixa, não há incentivo para gerar dinheiro a partir dele, seja por meio de pedágios, seja pela precificação de estradas, seja por algum outro mecanismo.
Na Nova Zelândia, diz Ball, um dos primeiros exercícios foi calcular uma cobrança de capital apropriada para os serviços públicos. Armado com essa informação, o governo poderia então decidir quem estava mais bem posicionado para entregá-los: o Estado ou o setor privado. Como diz o velho ditado, o que você não pode medir você não pode gerenciar.
O REINO UNIDO SERÁ O PRÓXIMO?
Muitas das reformas da Nova Zelândia nos anos 1980 seguiram uma maré intelectual mais ampla. À medida que o tamanho dos Estados modernos crescia no meio do século 20 e suas atividades se tornavam mais complexas, ficou claro que eles precisavam de uma gestão mais profissional. A escola de Nova Gestão Pública que emergiu da academia e dos think tanks, particularmente em países anglófonos, defendia a adoção de abordagens comerciais focadas no cliente para instituições de serviço público semelhantes às usadas no setor privado. A contabilidade por competência era vista como central para isso.
Trinta anos atrás, parecia que o Reino Unido seguiria onde a Nova Zelândia havia liderado. Em 1994, Ken Clarke, então chanceler do Tesouro britânico, anunciou planos para a introdução da contabilidade por competência, dizendo ao Parlamento que “a contabilidade governamental para gastos públicos se tornou arcaica”. Em um livro branco subsequente, ele observou que alguns dos arranjos de contabilidade e orçamento do serviço civil datavam de quando William Gladstone era chanceler na década de 1860.
Ainda assim, foi apenas em 2011 que o Reino Unido finalmente conseguiu publicar contas baseadas em competência, e hoje elas ainda não desempenham nenhum papel na gestão financeira diária do governo. Nas últimas semanas, a classe política britânica tem estado em polvorosa com a possibilidade de Rachel Reeves, a nova chanceler, estar preparando uma reforma do quadro fiscal que levaria em conta ativos, bem como passivos.
Se isso acontecer —talvez como parte do novo orçamento do governo do Reino Unido em 30 de outubro—, poderia finalmente aumentar o escopo para empréstimos que tirariam o novo governo do Reino Unido de um buraco fiscal.
Mas, para Ball, preparar as contas baseadas em competência é apenas um passo. As contas também precisam ser usadas como base para a tomada de decisões, caso contrário, não terão impacto.
Isso pode explicar por que nenhum país ainda adotou completamente o modelo da Nova Zelândia. Para os políticos, a contabilidade transparente traz consigo uma maior responsabilidade, à medida que as pressões da dívida a longo prazo se tornam impossíveis de esconder, e os compromissos, mais difíceis de evitar.
Para os funcionários públicos, uma mudança nos sistemas contábeis significa uma revolução e um risco de que habilidades atualmente altamente valorizadas se tornem obsoletas. Um Orçamento nacional baseado em competência seria uma ferramenta valiosa para um governo honesto e transparente. Mas qual político corajoso quer entregar isso?